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西方网络法年度述评2020之(三)平台责任篇

如今的平台责任与传统的通知删除(安全港)制度已不可同日而语。仇恨言论抬头,虚假新闻肆虐,儿童色情不绝,……所有这些都触动着立法者的神经,让他们开始转向更为严苛的责任制度。不过,更激进的措施也更容易触碰“天花板”,毕竟西方尚有基本权利框架的保障。欧盟新版权法目前正在被欧盟(最高)法院审议,这一案件的走向也将决定未来平台责任的轮廓。

就在传统安全港与网络审查 (censorship)之间,欧洲许多国家正在多维地定义平台的责任与使命。2020年,欧盟出台的两部数字法案明显加强了平台对内容和数据的管控,尤其为超大型企业施加额外义务。与此同时,平台也在自我审查。P站的性虐待、性贩卖丑闻让其不得不开始网络净化。但是,私企能否把握好尺度是一个值得讨论的问题。更为重要的是,我们如何才能避免网络异化,避免彻底走向“认证网络”(verified internet)甚至是特权网络?

近年来平台责任的法律基础也渐趋多元。除了电商法之外,竞争法也逐渐从事后调查的模式转为事前预防,尤其强调对于大型企业的审计和评估。此外,税法一直是数字治理缺失的一环,导致年收入居首的企业却比普通企业缴税还少。分配正义的问题在数字税兴起之后会得到更多的关注。

1. 欧盟新数字治理:数字服务法案和数字市场法案
2. 贸易战后数字税的兴起
3. 色情网站的内容审查:P站的净化与认证
4. 英国的网络伤害治理与线上安全法
5. GAFAM的全球反垄断危机
6. 欧盟新版权法风波后续

 

1.         欧盟新数字治理:数字服务法案和数字市场法案

欧盟自2000年就出台了电子商务条令 (eCommerce Directive)。二十周年之际,欧盟委员会推出了数字服务法案 (Digital Services Act, DSA)和数字市场法案 (Digital Markets Act, DMA) (European Commission, 2020) ,在不取代电子商务条令的前提下进一步强化平台责任。与此前的条令不同,两部法案与GDPR一样即刻生效,无需欧盟成员国再制定法律进行转化。新法案诸多强有力的新措施即刻吸引了政商学界的密切关注。与此同时,在欧洲提供数字服务的企业也不得不为更严苛的新规做准备。

这两部数字法案可视为对传统竞争法的有利补充。反垄断调查存在周期长、操作复杂、迟缓、仅提供事后救济等局限。鉴于此,新法案推出了若干事前预防措施 (ex ante regulation),尤其针对占据市场支配地位的大企业。值得注意的是,两部法案都强调了系统互通性(interoperability)的重要性,要求大型企业将收集的大量数据以合理方式分享给中小企业、监管机关甚至是学界。由此,数据垄断在未来将不再是科技创新、调查审计以及学术研究的阻碍。

DSA法案文本长达113页,其中很多制度都是第一次出现。不过,电子商务条令规定的通知删除制度基本未变,在此基础上DSA要求平台需要确保非法内容举报机制,内部投诉机制和纠纷解决机制,方便消费者使用。为了解决平台肆意管控、删除内容的做法,DSA要求平台对每一次删除决策都向消费者提供解释,并定期发布详实的执行报告。在用户协议中,平台需明确直白地告知用户数据和算法使用的相关情况。DSA还要求平台对于旗下电商有足够的了解和资质审核。广告方面,平台需向消费者告知广告的存在以及广告商的身份。使用所谓“精准广告”或者网络行为追踪广告(online behavioural advertising) 时,平台需告知消费者为什么看到了某一广告。

上述一般义务之外,DSA还对所谓“超大网络平台”(very large online platforms) ——月活跃用户数超过4500万的平台——设定了附加义务。这些平台需要对内容审核机制的系统性风险予以评估,并在使用算法审核的情况下披露关于算法机制主要参数。用户有权利修改这些参数,或者选择不使用算法内容审核。超大平台还需建立一个关于广告使用的公共资料库,通过API对外开放。企业管理机制方面,超大平台需要任命“合规官”确保DSA合规以及年度审计。超大平台还有义务向监管机关以及符合资质的学术研究人员提供数据,用于审查其合规情况以及评估系统性风险。DSA规定了全球年收入最高6%的罚金,或者全球日收入最高5%的累计处罚机制。除了各成员国的监管机关,欧盟委员会,新设立的欧洲数字服务委员会 (European Board for Digital Services)也将负责DSA的执行和审查。类似于GDPR,在欧盟没有机构的平台需要指定一名代表。

如果说数字服务法案适用于广义意义上的各类数字服务(社交媒体、电商、网络平台),与它同期推出的数字市场法案 (Digital Markets Act, DMA)的适用范围则较小,仅适用于 “看门人平台”(gatekeeper platform)。如同古时的看门人一样,数字平台也握有控制资本和数据流动的权限。看门人平台的认定需满足DMA关于年收入、用户规模以及市场地位等方面的要求。注意数字服务法案中 “超大网络平台”概念不应与看门人平台混淆;二者有其独立的适用条件,一般而言看门人平台的门槛相对更高更多元。

DMA对看门人平台设定了其他额外义务,例如在“既做裁判又作运动员”的情形下不允许对自家的产品或服务予以优待,应当允许其客户控制和使用因服务而生成的数据等等。DMA还赋予了欧盟委员会更广泛的市场调查权力和处罚权。违规的企业可能面临全球年收入最高10%的处罚(比GDPR最高罚金高出2.5倍),或者全球日收入最高5%的累计处罚。存在系统性违规的情况下,欧盟委员会有权力将该企业拆分。

 

2.         贸易战后数字税的兴起

除竞争法和电商法之外,税法的调控实际上一直是被低估的一个进路。传统税法的诸多漏洞正在被跨国数字平台滥用,年收入最高的企业却缴付最低的税金。去年10月,英国曾爆出Facebook 2018年度仅向英国缴付了2800万税款,这家科技巨头的年收入当时已经超过16.5亿。(Hotten, 2019) 根据非政府组织ActionAid的统计,脸书、谷歌微软三家巨型科技企业在亚非及南美等发展中国家漏税数额高达30亿美元。(BBC, 2020) 美国国税局今年也将Facebook告上了法庭,要求脸书支付超过90亿美元的漏税款。(Peters, 2020)

法国开始恢复征收数字税,与川普发动贸易战不无关联。今年早些时候,川普曾对法国主要的出口商品——化妆品、手提包、葡萄酒等——加收关税,而法国数字税被认为是政治上的一种回击。

法国数字税法自2019年1月正式生效。无论企业在何处成立,但凡年收入在法国超过2500万欧元以及在全球达到7500万欧元,就需要缴付3%的数字税。川普政府认为法国的数字谁是针对美国企业,并且扬言要对法国出口的香槟和奢侈品征收100%的关税。正面冲突过后法国决定在2020年底前中止征收数字税。

经济合作与发展组织 (Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD)在数字税的形成中扮演着举足轻重的角色。G20成员国曾邀请OECD在今年年底之前提出解决数字经济中国际税收问题的解决方案。但是,川普政府在今年6月就不再参与OECD的讨论,扬言不再接受任何关于税改的提案。今年10月,OECD公布了关于数字税的提案,但形成国际共识可能需要等到2021年中期。(OECD, 2020)

欧盟委员会曾在2018年就提出了覆盖全欧盟成员国的数字税 (EC c, 2020),但是由于欧盟内部意见分裂而迟迟没有推进,选择通过OECD来促进数字税的通过。欧盟委员会主席Ursula von der Leyen明确表示,倘若在2021年中期OECD的讨论还没有成果,欧盟就会开始推动自己的数字税。

 

3.         色情网站的内容审查:P站的净化与认证

Pornhub是全球最大的色情网站平台(国内简称P站),总部设在美国。P站上除了色情视频之外,非色情内容繁杂多元,甚至有报道称出现了考研学习视频——关于P站才是“真正的学习网站”的说法逐渐传开。不过,P站也因出现虐待儿童的视频而引发争议。事件发酵之后,万事达以及VISA等支付服务提供商率先发起措施,拒绝为Pornhub提供支付服务。(Kristof, 2020) 2020年早些时候,包括P站在内的很多色情网站还因存在性贩卖 (sex trafficking) 相关视频而被起诉。(Mailberg & Cole, 2020) 这些社会压力很可能也是P站选择自我审查的主要原因之一。

2020年底,Pornhub平台决定开展内容整顿,所有未经认证的视频统统下线,仅允许经过认证的用户才能够上传视频。(Caplan, 2020) Pornhub的内容审查绝非孤例。社交网络Twitter/Instagram,民宿平台Airbnb,以及约会社交平台Tinder此前都曾推出过关于内容审核或分级的机制,只是没有像Pornhub一样移除全部未经认证的内容。

让用户获取到优质资源并且避免受到伤害无疑是任何内容平台应该追求的目标。但是,当平台通过内容审查来“清理”网络平台,关于平台权力、网络特权以及互联网属性的话题值得我们讨论。

互联网的本色是自由多元、平等、参与。摈除掉网络有害内容的必要性固然毋庸置疑,但我们需要同样关注消除伤害的工具可能对我们以及网络环境造成的伤害。一旦内容的分享和流动开始出现差别,只有被认证的内容才能得到公众关注时,网络本身会发生异化。

对于普通网络用户,所谓“认证网络”(verified internet)意味着匿名表达不再成为可能。当然这个饱受争议的权利之外,认证网络更大的危害在于很多正当的声音因此被边缘化,甚至会导致整个公共讨论的退化。前者我们往往感知不到,后者在我们有所感知之时可能为时已晚。

强调通过认证和过滤来“净化”网络的另一大影响是互联网可能最终成为一个特权网络——与最初自由、平等、去中心化的理念背道而驰。无论是国外的Instagram和Twitter,还是国内的微博,认证标签都有较高的门槛。这意味着不是所有人都能拿到认证。其次,认证的分布也并不平均,存在系统性歧视的问题。美国伊利诺伊大学Nikki Usher的团队研究发现,在Twitter上男性记者获得认证的几率要远高于女性记者。(Usher, Holcomb and Littman, 2018),但表面上认证程序并没有性别歧视的迹象。

P站的自我内容审查不仅仅关系色情片,还关乎着整个网络的健康和底色。

 

4.         英国的网络伤害治理与线上安全法案

英国独树一帜的 “网络伤害”(Online Harm) 治理方案在今年继续发展,在政府征求公众意见之后公布了具体实施方案。(DCMS & HD, 2020)2021年,英国议会将审议通过《线上安全法》(Online Safety Bill),为网络伤害治理提供法律基础。英国通讯办公室(Ofcom)将负责相关立法的执行。

英国网络伤害的基本治理思路是对内容平台(包括搜索引擎)施以“注意义务” (duty of care) ,要求平台阻止并防范网络伤害的发生。关于这一治理方案中存在的诸多概念问题——例如什么是网络伤害,注意义务,有害行为和违法行为的区分等等——去年的述评当中有所涉及。(李汶龙, 2019)

2020年,英国政府出台的实施方案对白皮书提到的很多措施都予以澄清或改动。最为重要的莫过于对 “网络伤害”的定义。此前的白皮书对网络伤害作宽泛理解,导致这一治理方案可能涵盖所有网络行为或产生的内容。由于已经存在既有法律规制网络有害信息,如何调和新网络伤害框架与既有法律的重叠或冲突成为关键。英国政府希望治理所谓“合法但有害”(legal but harmful) 的网络行为或内容,但如何划定界限争议不断。此次,英国政府的最终方案明确提出“网络伤害”的定义,意指网络上的行为或内容“对个人可能造成重大的身体或心理不良影响,并且这一可能性或者风险是合理可预见的”。(reasonably foreseeable risk of a significant adverse physical or psychological impact on individuals)

来自英国Bird&Bird(鸿鹄律所)的资深律师Graham Smith是研究网络伤害的领军人物。Smith认为,如今的网络伤害治理范围已经大幅限缩,可类比线下的情形。与之前白皮书对网络伤害的广义理解相比,如今英国政府的方案仅关注对个人(身体或财产)安全的威胁。政府出台的法案名为《线上安全法》(Online Safety Bill) 也印证了这一点。(注意这里的“线上安全”与中国的网络安全法中强调的集体层面的“安全”完全不同)

除了网络伤害的概念有所收窄,方案还进一步缩小了平台责任的范围。所有的民事责任以及部分刑事责任都被排除在网络伤害治理框架范围之外。此外对企业构成的伤害也不在治理范围之中。新《线上安全法》不涉及知识产权、数据保护、网络欺诈、消费者保护、网络安全等内容,由各部门法分别调整。此外,不是所有的内容平台都需满足《线上安全法》关于注意义务的要求。方案将部分服务排除在外,包括B2B服务、教育机构的线上服务,以及邮件、语音、短信服务等等(但即时通讯服务将受到调整)。方案还采纳了所谓区别性注意义务 (differentiated duty of care)的观点,将根据平台传播力的不同施加不同程度的注意义务。用户规模较大,影响力深远的平台需承担更高的注意义务,反之亦然。不同的平台所处理的伤害性内容或行为也会有所差异。《线上安全法》将以列举的方式明确网络伤害治理的重点区域。

值得一提的是,脱欧之后的英国开始强调英国法的域外效力 (extraterritoriality)。未来的《线上安全法》将遵循“内容可阅”原则 (mere availability of content)。但凡可以在英国本土浏览的网络内容,无论在哪里出品都将适用英国法律规定。Smith主张,域外法权可能会导致国外内容平台更多地使用地理围栏技术 (geo-fencing) 限制英国用户获取相关信息或网络内容。

 

5.         GAFAM的全球反垄断危机

从反垄断的视角来看,2020是颇有戏剧性的一年。在阿里巴巴正式被反垄断调查前后,几乎所有西方发达国家同一时间开始对科技巨头发起责难。

提起科技巨头,在中国无疑是B(aidu)-A(libaba)-T(encent)。而西方的垄断性企业主要包括G(oogle)-A(pple)-F(acebook)-A(mazon)-M(icrosoft)。去年7月,欧盟委员会就开启了针对亚马逊的反垄断调查。(European Commission b, 2019) 委员会认为,亚马逊在运营其电商平台的过程中收集旗下电商的数据并为己所用的做法可能构成滥用市场支配地位。的确,Amazon运营电商平台的同时又在该平台上销售自己的商品,这颇有些既当裁判又当运动员的味道。

英国竞争与市场管理局 (Competition & Markets Authority, CMA)去年启动了针对数字平台和广告市场的调查,于2020年7月公布最终调查报告。报告显示,数字平台和广告市场缺乏竞争,并且对整个市场环境、商家、消费者以及依赖广告生存的产业(例如新闻)都有不可忽略的负面影响。CMA的调查衔接了英国数字竞争专家组 (Digital Competition Expert Panel, DCEP) 2019年发布的研究报告。由于报告由哈佛大学Jason Furman教授牵头,因此常被称为Furman Review。该报告建议英国政府成立一个专门的“数字市场部门”(Digital Markets Unit, DMU)负责解决数字平台的竞争难题,并将矛头指向科技巨头。CMA的调查报告也认同这一点,敦促英国政府宣布成立DMU,并制定软性行为规范 (“a new code”)作为调控的主要方式。(BEIS & DCMS, 2020)

世界上最大的科技巨头大多来自美国,而美国的监管部门一直出于相对纵容的姿态。就在2020年年末,美国联邦贸易委员会决定起诉脸书,纠正数年来留存的垄断问题。(FTC, 2020) FTC的诉求关于Facebook十年间通过并购的方式先后将竞品Instagram (2012) 和WhatsApp (2014) 购置旗下,通过这样的方式消除来自市场竞争的威胁。此外,脸书还对软件开发商施加众多不公平条款,以强化其垄断地位。鉴于此,FTC要求将Instagram和WhatsApp从脸书拆解,并且禁止其向软件开发商施加有碍竞争的条款。未来脸书进行新一轮的收购也必需获得监管部门的批准。

脸书面临拆解的新闻尚未平息,美国德克萨斯州的总检察长Ken Paxton牵头起诉谷歌,要求修正其妨碍市场竞争的诸多行为,随后有数十个州响应。(TXAG, 2020) Paxton提起的诉讼针对谷歌的主要收入来源——数字广告。与亚马逊的情形类似,Paxton认为谷歌在广告市场既是买家又是卖家,如此做法违反了反托拉斯法和消费者保护法。具体的诉求涉及谷歌和脸书签订的垄断协议,向消费者和用户作出的虚假陈述,以及有意抑制竞争的行为。

在南半球,澳大利亚的竞争与消费者委员会 (Australian Competition & Consumer Commission, ACCC)也一直在关注数字竞争问题。去年9月,ACCC发布了关于数字平台调查的最终报告,主要关注搜索引擎、社交媒体以及内容整合平台对媒体和广告服务的影响。此后,ACCC发布的五年计划中决定将焦点置于数字平台对市场竞争和消费者福祉带来的影响,将在每半年发布一份报告。今年10月23日,ACCC发布的第一份中期报告主要涉及即时通讯服务 (online private messaging services)。报告明确指出个人数据收集的乱象,以及可能对消费者造成的伤害。有观点认为,ACCC的调查有可能会引发澳洲隐私法的修正。(Bloch et al., 2020)

 

6.         欧盟新版权法风波后续

内容平台如何防止盗版侵权一直都是实务界的难题。这不仅涉及技术性问题(例如如何使用科技手段发现盗版),也涉及法律问题(版权与其他正当权益的平衡)。欧盟的新版权法——被称为数字单一市场版权法 (DSM Copyright Directive)——第17条要求平台对内容进行过滤,2019年年度述评对此有专门介绍。(李汶龙,2019)波兰政府于2019年9月正式提起诉讼,主张新版权法侵犯言论自由。这一案件在2020年11月得到了欧盟(最高)法院的审理。(Case C-401/19)

案件争议的焦点在于欧盟新版权法是否要求平台为了打击盗版而监控整个平台或者网络。一般性监控义务 (general monitoring obligation) 与欧盟电子商务法案中关于通知删除责任背道而驰,也因侵犯言论自由已被欧盟(最高)法院以判例的方式否决。波兰政府认为,新版权法虽然名义上没有要求平台开展全盘监控,但是除了展开上传内容过滤 (upload filter)之外平台没有其他的方法能够满足合规。并且,由于开展监控不会对平台造成过重的经济负担,而不满足第17条的规定却要面临惩罚,平台很可能会选择过度审查。

欧盟立法机关作为被告,认为新版权法第17条不违反基本权利宪章。他们主张第17条在涉及上存在保障机制,能够确保互联网用户的基本权利不被侵犯。的确,该条中存在禁止一般性监控义务的概括表述。此外,法国和西班牙等参加诉讼的第三方国家认为,即便是存在言论自由的侵犯也能够被正当化。(Keller, 2020)

法院目前尚未公布判决。外界猜测法院或许会直接废除新版权法第17条的规定,或者认定该条仍然有效,进而明确基本权利保障的若干标准。

 

参考文献

BEIS & DCMS, 'New competition regime for tech giants to give consumers more choice and control over their data, and ensure businesses are fairly treated' (Press Release, 27 November 2020)https://www.gov.uk/government/news/new-competition-regime-for-tech-giants-to-give-consumers-more-choice-and-control-over-their-data-and-ensure-businesses-are-fairly-treated

C-401/19 - Poland v Parliament and Council http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-401/19

CMA, 'Online platforms and digital advertising market study' (1 July 2020) https://www.gov.uk/cma-cases/online-platforms-and-digital-advertising-market-study

DCMS and HD, ‘Online Harms White Paper: Full Government Response to the consultation’(December 2020) https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/944310/Online_Harms_White_Paper_Full_Government_Response_to_the_consultation_CP_354_CCS001_CCS1220695430-001__V2.pdf

European Commission a, The Digital Services Act package https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/digital-services-act-package

European Commission b, ‘Antitrust: Commission opens investigation into possible anti-competitive conduct of Amazon’ (Press Release, 17 July 2019) https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_19_4291

European Commission c, ‘Proposal for a COUNCIL DIRECTIVE on the common system of a digital services tax on revenues resulting from the provision of certain digital services’, COM(2018) 148 final https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/proposal_common_system_digital_services_tax_21032018_en.pdf

Emanuel Mailberg and Samatha Cole, 'Tube Sites Are Scrubbing Girls Do Porn Videos After Pornhub Lawsuit' (Vice, 17 December 2020) https://www.vice.com/en/article/xgzvxa/tube-sites-are-scrubbing-girls-do-porn-videos-after-pornhub-lawsuit

'Facebook, Google and Microsoft 'avoiding $3bn in tax in poorer nations' (BBC, 26 October 2020) https://www.bbc.co.uk/news/business-54691572

FTC Sues Facebook for Illegal Monopolization (9 December 2020) https://www.ftc.gov/news-events/press-releases/2020/12/ftc-sues-facebook-illegal-monopolization

Graham Smith, 'The Online Harms edifice takes shape' (Cyberleagle, 17 December 2020) https://www.cyberleagle.com/2020/12/the-online-harms-edifice-takes-shape.html

Jay Peters, 'Facebook sued by the IRS for $9 billion in unpaid taxes' (The Verge, 19 February 2020) https://www.theverge.com/2020/2/19/21144291/facebook-irs-lawsuit-9-billion-taxes

李汶龙,《欧美网络法年度述评2019(十之五):欧盟新版权法的创新——链接税和平台侵权审查》(财新博客,2020年1月7日)http://liwenlong.blog.caixin.com/archives/219168

李汶龙,《欧美网络法年度述评2019(十之九):英国网络空间新治理模式——“网络伤害”》(财新博客,2020年1月7日) http://liwenlong.blog.caixin.com/archives/219172

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Nikki Usher, Jesse Holcomb, Justin Littman, ‘Twitter Makes It Worse: Political Journalists, Gendered Echo Chambers, and the Amplification of Gender Bias’ 23(3) The International Journal of Press/Politics 324-344

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Paul Keller, 'CJEU hearing in the Polish challenge to Article 17: Not even the supporters of the provision agree on how it should work' (Communia, 12 November 2020) https://www.communia-association.org/2020/11/12/cjeu-hearing-polish-challenge-article-17-not-even-supporters-provision-agree-work/

TXAG, 'AG Pax­ton Leads Mul­ti­state Coali­tion in Law­suit Against Google for Anti­com­pet­i­tive Prac­tices and Decep­tive Misrepresentations' (Press Release, 16 December 2020)https://www.texasattorneygeneral.gov/news/releases/ag-paxton-leads-multistate-coalition-lawsuit-against-google-anticompetitive-practices-and-deceptive#:~:text=Attorney%20General%20Ken%20Paxton%20announced,and%20deceptive%20misrepresentations%20in%20connection

Robyn Caplan, 'Pornhub Is Just the Latest Example of the Move Toward a Verified Internet' (Slate, 18 December 2020) https://slate.com/technology/2020/12/pornhub-verified-users-twitter.html

Russell Hotten, 'Facebook under fire over 'outrageous' UK tax bill' (BBC, 11 Octobter 2019) https://www.bbc.co.uk/news/business-50011441

Valeska Bloch et al., 'ACCC releases its first Digital Platform Services Inquiry Interim Report' (Allens Linkalaters, 27 November 2020) https://www.allens.com.au/insights-news/insights/2020/11/accc-releases-its-first-digital-platform-services-inquiry-interim-report/#:~:text=On%2023%20October%202020%2C%20the,social%20media%20and%20search%20services



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